Neue Arbeit und die Verwaltung

Ich hatte in den letzten 3 Monaten das Privileg, die Bundesverwaltung im Rahmen des Programms Work4Germany kennenzulernen. In der nächsten Zeit habe ich mir vorgenommen, über einige meiner Erkenntnisse zu schreiben.

Disclaimer: Alles, was ich hier schreibe, ist ausschließlich meine Perspektive und sollte nicht als eine Wahrheit/ein abgeschlossener Meinungsbildungsprozess, sondern als ein Diskussionsbeitrag angesehen werden.

Die Exekutive und Automatisierung

Die Verwaltung hat in der Demokratie grundsätzlich die Aufgabe, festgelegte Handlungen nach einem vorher festgelegten Muster — einem Gesetz oder einer Verordnung — effizient und immer gleich auszuführen. Also fast die Definition davon, was die Aufgabe eines Algorithmus oder eines Computerprogrammes ist. Bei dem Tagesgeschäft der öffentlichen Verwaltung handelt es sich somit um Prozesse, die geradezu prädestiniert dafür sind, automatisiert zu werden.

Außerdem handelt es sich dabei um Eigenschaften, die dem menschlichen Wesen eigentlich nicht ferner liegen könnten. Weil wir Menschen eben keine Maschinen sind.

Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, welches im Rahmen des Projektes “Job Futuromat” die Automatisierbarkeit von Berufen analysiert hat, kommt zu dem Schluss, dass die Aufgaben der Verwaltungsfachangestellten bereits heute zu 100% automatisiert werden könnten.

Daraus ergeben sich für mich eine Reihe von Fragen:

  • Warum sind wir noch nicht an diesem Punkt angelangt, wenn wir seit etwa einem Jahrzehnt die Möglichkeit haben, diese Aufgaben zu automatisieren?
  • Was können wir tun, damit die Automatisierung dieser Prozesse besser klappt?
  • Was passiert mit den Menschen, die heute diese Berufe ausüben? Was machen sie, wenn ihre Arbeit automatisiert wurde?
1 Digitalisierung bitte!

Digitalisierung bedeutet nicht, einen schlechten Prozess ins Internet zu bringen

Dass das Internet kein Neuland mehr ist, das hat selbst die Bundesregierung bereits im Jahr 2017 erkannt und das sogenannte Onlinezugangsgesetz (OZG) verabschiedet. Das OZG sieht vor, viele gewöhnliche Verwaltungsdienstleistungen bis zum Jahr 2022 digital verfügbar zu machen. Dies hat zur Folge, dass nun ein beachtlicher und stetig erweiterter Katalog — aktuell 575 einzelne Vorgänge (dabei entspricht ‘sich arbeitslos melden’ in seinen verschiedensten Facetten z.B. 28 Vorgängen, die dann unter der Lebenslage ‘Arbeit verlieren/suchen’ zusammengefasst werden) — bis dahin für alle Bürger*innen online verfügbar sein sollen. 115 und damit ein relativ kleiner Teil der Leistungen sollen auf Bundesebene umgesetzt werden.

Konkret bedeutet das, dass bei Vorgängen in der Regel die Formulare, die man bislang auf Papier selbst ausfüllen musste oder bei einer Behörde ausfüllen lassen konnte, nun online zur Verfügung gestellt werden. Diese sollen über ein Bürger*innen-Portal zugänglich gemacht werden, welches Menschen eindeutig identifiziert und das wiederholte Eingeben von Stammdaten verhindern soll. Das Innenministerium — zuständig für die Umsetzung der OZG Leistungen auf Bundesebene — verkündete kürzlich auf der re:publica sogar, dass es ein Formular mittlerweile innerhalb etwa einer Woche “digitalisieren” könnte, indem es das Formular in einem Formularbaukasten nachbaut. Dann ist es online verfügbar und damit ist für das BMI die Verwaltungsleistung digitalisiert”.

Ich würde das, was dort passiert allerdings nicht als “Digitalisierung” bezeichnen, denn es ist eigentlich nicht mehr, als ein Blatt Papier in ein hübsches Formular — im Internet — umzuwandeln. Das wäre in etwa genau so, wie wenn Amazon anstelle des aktuellen Bestellvorganges einen PDF-Produktkatalog anbieten würde und der Bestellvorgang mit einem Online-Formular abgeschlossen würde, in welches die Käufer*innen die Nummern der einzelnen Produkte abtippen müssten.

Die Digitalisierung eines Verwaltungsverfahrens würde für mich bedeuten, das Verfahren aus der Perspektive der Bürger*innen zu betrachten, zu verstehen “Warum brauchen wir dieses Verfahren wirklich? Warum genau müssen die Bürger das eigentlich machen? Kann der Prozess nicht automatisiert werden? Wie erreiche ich alle Personen, für die dieses Verfahren relevant ist?” und dann einen komplett neuen Prozess — vielleicht manchmal sogar einen komplett neues Gesetz — zu designen.

Ein Beispiel: Nehmen wir uns das Beispiel Wohngeld. In Deutschland haben vermutlich etwa eine Millionen Menschen Anspruch auf Wohngeld, beziehen es jedoch nicht. Die Gründe dafür sind unter anderem der komplexe Antrag (etwa 250 Felder), das Nichtwissen über den Anspruch oder aber der Aufwand, welcher Menschen davon abhält, es zu beantragen. Wenn man diesen Prozess mit seinen 250 Feldern nun online verfügbar macht, werden wohl kaum mehr Menschen davon erfahren, dass sie Anspruch haben oder gar einen Antrag stellen, weil es ja jetzt so einfach ist. Wir sehen, indem wir den Antrag online stellen, ist der Mehrwert für die Bürger*innen erstmal marginal. Wenn wir allerdings anfangen, zu überlegen “Warum muss ich Wohngeld eigentlich beantragen? Gibt es da nicht Wege, dass alle, die Anspruch haben, das Wohngeld einfach bekommen?” würden wir vermutlich relativ schnell feststellen, dass es vermutlich Wege gäbe, das Leben der Bürger*innen zu vereinfachen — und niemand müsste mehr all die Anträge manuell beantragen, weil einfach alle mit Anspruch ihr Geld automatisch bekämen.

Der IT-Planungsrat, bzw. der Verbund von Agenturen, die den IT-Planungsrat eigentlich darstellen, haben diese Dramatik mittlerweile zu einem kleinen Teil erkannt und widmeten ihr in einem kürzlich erstellten Review sogar einen Abschnitt:

Allerdings ist die „innovative Energie“ auf Fragestellungen gerichtet, die den Nutzer nicht direkt betreffen. Aus Sicht des Reviews fehlt eine gemeinsame Vision über das Nutzererlebnis auf den Verwaltungsportalen in Deutschland. Es besteht auf Grund der unzureichend nutzerorientierten Verwaltungsportalen und einer unzureichenden Vermarktung der Verwaltungsportale das Risiko, dass die Nutzer die implementierte Lösung (Suchen & Finden über Verwaltungsportale) nicht verwenden werden. Es fehlt somit auch ein gemeinsames Fundament für die Ableitung der Anforderungen an das PVOG. Ein während der Interviews erwähntes Ziel des PVOG-Projektes ist es, sich von etablierten ausländischen Suchmaschinen unabhängig zu machen und dem Nutzer ein alternatives und attraktives deutsches (vertrauenswürdiges) Angebot zu unterbreiten (Digitale Souveränität). – Technischer Review Portalverbund Online Gateway

Sie behandeln dabei aus ihrer technokratischen Perspektive allerdings das Nutzer*innenerlebnis weiterhin als einen netten Nebeneffekt, der vor allem fürs Marketing wichtig ist, und nicht als den Ausgangspunkt dafür, warum sie Prozesse überhaupt digitalisieren.

Dabei ist echte Bürger*innenzentrierung kein neuer Ansatz über Probleme nachzudenken; es ist nichts, wofür man Design Thinking oder Innovation Labs braucht. Eigentlich müsste man nur anfangen, aus der Perspektive von Bürger*innen oder — besser — zusammen mit Bürger*innen über bestehende Prozesse nachzudenken und herauszufinden, was diese wirklich wirklich brauchen. Außerdem müsste man den Menschen, die diese Prozesse neu entwickeln, die Freiheit geben, eben genau das zu tun.

Nichtsdestotrotz wird Digitalisierung nicht als etwas begriffen, was das Leben der Bürger*innen und insbesondere der Arbeiter*innen signifikant besser machen kann, sondern als ein nerviges weiteres Thema, als Marketing, als Gefahr oder schlicht als eine Gelddruckmaschine für die Berater*innenfirmen.

“Aber entscheidet dann ein Computer?!”

Man kann dem Willen zur Automatisierung der Verwaltung natürlich auch entgegensetzen, dass es gut ist, dass Verwaltungsentscheidungen besser von einem Menschen anstatt von einem Computers getroffen werden. Das dabei häufig verwendet Argumente ist z.B., dass sich ein Mensch einen besseren Überblick über die Situation des Menschen, der einen Antrag stellt, bilden und somit den vorhandenen Ermessensspielraum bewusster nutzen könne.

Zuerst möchte ich hier die Frage aufwerfen, wieviel Zeit in einem Verwaltungsprozess die eigentliche Entscheidung selbst gegenüber den anderen anfallenden Aufgaben kostet. Ich gehe von Folgendem aus: Wenn man Menschen vorbereitete Entscheidungsoptionen und alle benötigten Informationen über einen Vorgang vorlegen würden, könnte die Arbeitszeit auf ein Bruchteil der heute nötigen Zeit reduziert werden. Dann würde die Entscheidung selbst weiterhin von einem Menschen getroffen und dieser könnte sich auf den wirklich wichtigen Teil seiner Arbeit konzentrieren, während unnötige Tätigkeiten bereits automatisiert wären. Genauso wie selbstfahrende Autos nicht von Anfang an vollständig autonom fahren, sondern heute erstmal die monotone Autobahnfahrt übernehmen und im viel komplexeren Stadtverkehr an den Menschen übergeben, könnte es auch in der Verwaltung geschehen. Im ersten Schritt wird das Vorhandensein aller benötigten Dokumente und Daten für eine Entscheidung überprüft und dann entscheidet der Mensch aus vorgegebenen Option. Im nächsten Schritt übernimmt dann der Computer das Vorschlagen der Entscheidung und irgendwann vielleicht sogar die Entscheidung selbst.

Andererseits stelle ich mir die Frage, ob transparente, nachvollziehbare und 100% replizierbare Entscheidungen in der Verwaltung nicht sogar einem enormen Vorteil gegenüber dem Status-Quo darstellen würden. Wie wir wissen, haben alle Menschen unconscious Biases. Wenn wir nun aber zu irgendeinem Zeitpunkt in der Zukunft fähig sind, automatisierte Entscheidungsmodelle zu entwickeln, in denen wir diese Biases erkennen und beheben könnten, wäre das dann nicht für uns alle besser? Dafür müssten wir uns als Gesellschaft natürlich erstmal eingestehen, dass es genau diese Biases quasi überall gibt. Mir ist bewusst, dass das aus der aktuellen Situation heraus, in der ein Innenminister Studien zu diesem Thema bei der Polizei verhindert, geradezu unvorstellbar ist.

Insgesamt wird das Thema Technikfolgenabschätzung — ein Prozess, in dem man genau solche ethischen Fragestellungen (natürlich neben ganz vielen anderen Themen wie z.B. Datenschutz) behandeln sollte — ignoriert oder wenn, dann nur intern und nicht als gesellschaftliche Debatte behandelt. So habe ich kürzlich versucht, im Rahmen des Informationsfreiheitsgesetzes beim BMI Zugang zu den Dokumenten zur Technikfolgenabschätzung im Rahmen der OZG-Umsetzung zu bekommen. Diese Anfrage wurde mit dem absurden Argument der “laufenden internen Abstimmungen” unbegründet abgelehnt und zeigt mal wieder, das die gesellschaftliche Debatte aus der politischen Perspektive nicht erwünscht ist.

Ich glaube, auch die aktuellen Bestrebungen zur “Digitalisierung” werden zu einem deutlich späteren Zeitpunkt auch zur (Teil-)Automatisierung von zumindest einigen Verwaltungsprozesse führen. Dann werden wir aber aufgrund der Salamitaktik bei der Umsetzung zu keinem Zeitpunkt die hier angesprochene Debatte führen (eine momentan für die Regierung leider erfolgreiche Taktik). Deswegen finde ich es gut, von Anfang an mit dem klaren Ziel der Automatisierung an das Thema heranzugehen, weil damit Raum für die Debatte entsteht.

“Aber uns fehlt doch das Personal!”

Nun würde mir das BMI an dieser Stelle vermutlich entgegnen “Aber wer soll denn das alles machen, wir sind doch mit unseren technokratischen Prozessen jetzt schon überfordert!”. Und das ist natürlich auch völlig richtig. Die Menschen, die gerade mit dem Thema OZG-Umsetzung betraut sind, haben viel zu tun und die aktuelle OZG-Umsetzung wird aus meiner Perspektive sogar zu einem bedenklich großen Teil von externen Agenturen durchgeführt, weil es einfach in der Verwaltung keine Menschen mit den benötigten Fähigkeiten gibt.

Wenn man nun fragen würde, warum sie es nicht schaffen, genügend Menschen einzustellen, dann würden vermutlich Argumente entgegnet werdenden wie:

  • die Bezahlung im öffentlichen Dienst ist nicht konkurrenzfähig mit der freien Wirtschaft
  • Menschen mit solchen Fähigkeiten wollen nicht hier arbeiten z.B. aufgrund der Hierarchie & des eingeschränkten Gestaltungsspielraums
  • wir haben hier schon so viel Personal, wir können nicht noch weiter wachsen — Schlanke Verwaltung!

Im Folgenden möchte ich nun erklären, warum ich glaube, dass eine echte Digitalisierung — sprich ein hoher Grad der Automatisierung — in der Verwaltung nur möglich werden kann, wenn man Menschen die Freiräume gibt, wirklich zu gestalten.

Menschen beibringen, wieder etwas zu wollen

Wie bereits vorher beschrieben, ist die öffentliche Verwaltung so strukturiert, dass Menschen Entscheidungen nach festen Regeln — eigentlich wie ein Computerprogramm — treffen. In gewisser Weise ist das vergleichbar mit Menschen, die in einer Fabrik den immer gleichen Arbeitsschritt an einem Fließband erledigen müssen.

Durch ihre stark strukturierten Aufgaben und die hierarchische Organisation ist es nicht üblich, dass Menschen dort wirklich eigenständige Entscheidungen treffen selbst etwas zu wollen. Eine Fähigkeit, die heute allerdings für fast alle neu entstehenden Stellen und Berufe deutlich wichtiger geworden ist und man sich viele Berufe ohne diese Kompetenzen nicht vorstellen könnte.

Frithjof Bergmann — Begründer der „New Work“-Bewegung — beschäftigte sich in den 70er Jahren in den USA damit, wie man Arbeiter*innen, die in Autofabriken aufgrund der fortschreitenden Automatisierung nicht mehr gebraucht wurden, helfen könnte, ihren eigenen Willen, der ihnen über Jahrzehnte durch die Struktur ihrer Arbeit abtrainiert wurde, wiedererlangen zu können. Dies sollte ihnen ermöglichen, herauszufinden, was sie selbst wirklich wirklich wollen und dadurch ein zufriedeneres Leben zu führen. Die Arbeit sollte nicht mehr als eine milde Krankheit oder ein notwendiges Übel wahrgenommen werden, sondern als etwas Großartiges, als Selbstverwirklichung.

Dafür errichtete er sogenannte Zentren der neuen Arbeit, in denen Menschen dabei geholfen wurde, herauszufinden, was sie wirklich wirklich wollen. Das sollte die Grundlage dafür sein, um wieder zu erlernen, eigenständig und kreativ zu denken — all das, was man Menschen in unserem System aus Schule und fremdbestimmter Lohnarbeit über Jahrzehnte auszutreiben versucht hat.

Ich glaube, dass wir solche Zentren auch für die öffentliche Verwaltung brauchen. Denn einerseits wird durch die echte Automatisierung von Prozessen in der Verwaltung viel weniger Arbeitskraft benötigt werden und andererseits werden für die verbleibenden Tätigkeiten Menschen benötigt, die eigenständig und kreativ denken und arbeiten können. Indem wir den Menschen, die momentan in der Verwaltung arbeiten, das wieder beibringen, ermöglichen wir allerdings auch, die Macht und Verantwortung dort so umzustrukturieren, dass Menschen, die dort heute dringend benötigt werden, arbeiten wollen und dort auch wirklich etwas bewegen können. High-Tech-Arbeiter*innen, die i.d.R. eben bereits eigenständig und kreativ arbeiten. Ich glaube, dass es in einem so strukturierten Ministerium, in dem Menschen wirklich Einfluss auf das haben können, was sie für die Bürger*innen tun, den ständig propagierten Fachkräfte Mangel so nicht geben wird.

Auch Innovationslabore, die eine geschützte Blase in oder außerhalb der Verwaltung sein und Neue Arbeit ermöglichen sollen, werden dieses Problem nicht lösen, da spätestens, wenn die darin entwickelten Innovationen wieder in Kontakt mit dem Ministerialalltag kommen, in den Strukturen zerstört werden. Der einzige Weg, wirklich etwas zu verändern, ist aus meiner Sicht, den Menschen in den Ministerien dabei zu helfen, das zu tun, was sie wirklich wirklich wollen und wieder zu lernen, eigenständig und selbstbestimmt zu arbeiten.

Ich stimme Bergmann außerdem zu, dass sich diese Veränderung nicht im Großen a la “Jetzt holen wir McKinsey und dann strukturieren wir das Ministerium um”, sondern immer nur aus dem Kleinen heraus — also in einzelnen Referaten, Abteilungen, Ministerien — umsetzen lässt. Wir brauchen also viele kleine einzelne Initiativen, die den Menschen dabei helfen, anders zu arbeiten.

Fazit

Ich glaube, dass die Verwaltung im Vorbereiten ihre Arbeiter*innen auf die Digitalisierung ein Vorreiter werden kann und muss. Denn im Kapitalismus sehen wir bereits heute die Tendenz einer immer größeren Spaltung zwischen denjenigen Menschen, die vollkommen fremdbestimmt ihre Aufgaben abarbeiten müssen (z.B. Menschen, die in Logistikzentren als “Picker” gewissermaßen für einen Computer arbeiten) und denen, die eigenständig und kreativ arbeiten. Ich hoffe, dass es zu einer solchen Spaltung bei staatlich Beschäftigten, insbesondere aufgrund ihrer hervorragenden Arbeiter*innenvertretungen, nicht kommt.

Nichtsdestotrotz ist es keine Lösung, zu ignorieren, dass sich ein Großteil der Aufgaben automatisieren lassen, und als Antwort darauf alles beim Status Quo zu belassen. Die öffentliche Verwaltung findet heute schon kaum Nachwuchs und wenn alles so bleibt wie bisher, wird sich diese Situation noch verschärfen.

Neue Arbeit wird in der Verwaltung nur durch politische Veränderung, durch die weitestgehende Auflösung der klassischen Hierarchien und dem ernsthaften Willen zur Veränderung bei allen Beteiligten möglich werden.

Weil aber alle weiteren Schritte darauf beruhen, dass die Arbeiter*innen in einem neuen System deutlich eigenständiger sein müssen, als sie es heute sind, müssen wir genau an diesem Punkt ansetzen. Wir müssen mit einzelnen Menschen und Referaten beginnen, darüber sprechen, was sie wirklich wirklich wollen und ihnen helfen, zu erkennen, was denn eigentlich ihre Freiheiten sind. Denn nur dann können sie die Freiheiten, die sie teilweise schon heute haben oder im Laufe des Transformationsprozesses bekommen müssen, wirklich nutzen. Dafür brauchen wir Zentren der Neuen Arbeit.

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“der Schwarze Block der Verwaltungsdigitalisierung” 🏳️‍🌈 https://de.wikipedia.org/wiki/Lilith_Wittmann

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